Høringsmøte om fosterhjemsomsorgen
Sammen med andre organisassjoner i barnevernfeltet var NOBO invitert til dialogmøte med barneminister Solveig Horne den 3. februar d.å. Møtet var et ledd i forberedelsene til arbeidet med stortingsmeldingen om fosterhjemsomsorgen som er forventet å komme i høst. NOBO skisserte tiltak på 4 områder:
- Fosterhjem må få like avtalebetingelser basert på kommunale oppdragsavtaler. Statlige hjem og private fosterhjem fases ut i den grad de ikke er tilknyttet institusjoner
- Fosterhjem må få en godtgjøring og arbeidsbetingelser som gjenspeiler det viktige samfunnsoppdraget
- Fosterhjem må sikres særskilt veiledning og det bør lages en opptrappingsplan for statlig finansiering av dette
- Rekruttering av fosterhjem må forsterkes med incentiver til kommunal innsats. Samtidig må det etableres alternative tiltak til barn og unge som ikke kan få nødvendig hjelp i fosterhjem.
I vedlagte notat er disse anbefalingene utdypet og NOBO har i tillegg kommet med merknader til Bufdirs tilrådinger etter utredninger fra PWC (2014) og Deloitte (2015).
STORTINGSMELDING OM FOSTERHJEM
A. KOMMENTARER TIL BUFDIR-RAPPORTENE
1. Utfordringsbildet.
I rapportene er det lagt vekt på at det har vært en stor vekst i antall barn og unge som er plassert utenfor hjemmet Av barnevernet og at en økende andel av disse bor i fosterhjem. Det kan være greit å knytte noen ytterligere fakta til denne beskrivelsen:
· I 2008 var det nær 45 000 barn som fikk hjelp av barnevernet i Norge. 30% av disse (13 452) mottok tiltak utenfor hjemmet (SSB)
· I 2012 hadde det samlede antall barn og unge med barneverntiltak vokst til nær 53 000, hvorav 32% (17 071) fikk tiltak utenfor hjemmet.
· Veksten var høyere for plasserte barn (26,9%) enn for alle barn (18%)
· Bak denne veksten skjuler det seg en betydelig vekst i ungdom over 18 år som fikk videreført barneverntiltak i bla fosterhjem som følge av en bevist praksisendring knyttet til ettervern. Vi kan derfor ikke entydig si at denne veksten skyldes en større innstrøm.
· Det som er klart er imidlertid at en stigende andel av barn og unge som blir plassert utenfor hjemmet mottar fosterhjem som tiltak i stedet for institusjon.
· Det er også et uomtvistelig faktum at en stadig større andel av fosterhjemsplasseringene har skjedd i kommunale fosterhjem med forsterkning og i statlige eller private hjem kjøpt gjennom Bufetat.
· De fleste forsterkede kommunale fosterhjem mottar alle sine ytelser fra kommunen, men en stigende andel av forsterkende fosterhjem mottar ytelser over kommunal egenandel.
2. Funnene i PWC-rapporten(2014) og Deloitte-rapporten (2015)
· Det er store regionale forskjeller mht graden av godtgjøring til fosterhjem med kommunale oppdragsavtaler.
· Forskjellene synes i større grad å være knyttet til markedssituasjonen mht rekruttering og til fosterhjemmenes forhandlingsevne enn til behovsforskjeller hos fosterbarna.
· Det er ikke mulig å finne systematiske forskjeller mellom hjelpebehovene til barn i kommunale fosterhjem med forsterkning utover kommunal egenandel, fosterhjem med statlige avtaler og fosterhjem tilknyttet private leverandører.
· I den grad det er en forskjell er den knyttet til alder på barnet og ungdom som har opplevd brudd i fosterhjemmet. Barn i statlige hjem er ofte over 15 år og har oftere bak seg brudd.
· Det er ikke forskjeller i opplevd kvalitet i ulike typer hjem
· Det er ikke systematiske forskjeller i subjektive opplevelser mht kvalitet på oppfølging. Dette kan i noen grad forstås som en gjenspeiling av forventinger. Men det er betydelige forskjeller mellom kommunene mht kvalitet å oppfølgingen
· Ressursbruken i oppfølging mellom statlige/private hjem og kommunale hjem er svært forskjellig (5:1??)
· Det er store forskjeller i kostnader mellom de ulike fosterhjemskategoriene.
3. Drøfting
Bufdir påpeker at det er problematisk både med store forskjeller mellom kommuner og erkjenner at undesøkelsen ikke har funnet forskjeller mht målgrupper og kvalitet mellom ulike typer fosterhjem som forsvarer forskjellen i godtgjøring.
NOBO er imidlertid av den oppfatning at en manglende vilje til å forstå sammenhengen i det bildet som framtrer gjennom de to rapportene fører til at tiltakene som foreslås blir utilstrekkelige.
Fosterhjemspolitikken i Norge de siste 10 år er drevet fram av Bufdir/Bufetat.
De rapportene som foreligger nå må forstås som krass kritikk av den politikken som har vært ført:
· En økonomisk motivert nedbygging og nedprioritering av institusjonstilbudet, særlig gjelder dette såkalte «Omsorgsinstitusjoner»
· De statlige hjemmene har kompensert for utilstrekkelig rekruttering av kommunale hjem, særlig ved flytting av ungdom
· De private hjemmene har i betydelig grad håndtert de barn og unge som de statlige hjemmene var tiltenkt å skulle håndtere, samt kompensert for manglende kapasitet i akuttkjeden som følge av at barn blir værende i beredskapshjem lenger enn ønskelig-
· Det er mye som tyder på en sammenheng mellom stort innslag av statlige hjem og høy godtgjøring til kommunale hjem. Det er et uttrykk for to ting:
o Det er særlige utfordringer knyttet til rekruttering av fosterhjem i pressområdene.
o For lite rekruttering av både statlige og kommunale, har ført til et sterkt voksende «marked» blant de private aktørene, der vi også ser den største kostnadsveksten.
o De statlige og de private avtalene virker prisledende /drivende ved rekruttering av kommunale hjem.
NOBO konstaterer at Bufdir har endret sitt syn på de statlige hjemmene fra notatet i august der de slår fast at de statlige hjemmene har en varig plass i tiltakskjeden til notatet i januar der de sier at de statlige hjemmene bør vurderes avviklet på sikt. Vi stiller oss imidlertid uforstående til at det i det siste notatet er uttrykt at det i referansegruppen er etterlyst en økning av antallet statlige hjem. Vi kan ikke se at det er dekning for en slik slutning.
I sitt anbefalingsbrev til BLD har kommet med noen forslag til bedring av kvaliteten på fosterhjemsomsorgen som de mener vi bidra til å redusere «uønsket variasjon»:
· etablering av felles kvalitetsindikatorer for fosterhjemsarbeidet
· Retningslinjer for oppfølging og utarbeiding av «verktøy» for utredning og matching
· standardisering av godtgjøring
· utvidelse av opptaksområde for fosterhjemsrekruttering
NOBO mener at det kan være behov for bedre definisjoner av kvalitet i fosterhjemsomsorgen, men mener begrepet «uønsket variasjon» er upresist og til dels misvisende. Vi er usikre på om nye retningslinjer eller utredningsverktøy vil ha noen vesentlig betydning for rekruttering og kvalitet i fosterhjemsomsorgen.
Det problematiske med drøftingsdelen er at den ikke gir noen svar på det som NOBO mener er hovedutfordringene i fosterhjemsomsorgen:
· Det er umulig å utvikle en fosterhjemsomsorg med fosterhjem som har likeverdige oppgaver og svært ulike rammebetingelser.
· Kommunale fosterhjem må ha forutsigbare rammebetingelser i form av økonomi.
· Det er helt meningsløst at kommunale fosterhjem har mye mindre ressurser til oppfølging enn statlige og private. (forholdet er 1:5-1:8) Her må det skje en vesentlig utjevning og styrking som vil få kostnadsmessige konsekvenser
· Det er behov for en strategi som møter de ulike behovene barn og unge har: Noen trenger primært en familie, noen trenger institusjon og noen trenger kanskje noe som ligger mellom.
· NOBO tror ikke det er mulig å øke kvaliteten i fosterhjemsomsorgen til et riktig nivå uten et betydelige økonomisk løft. Vi er derfor svært kritisk til formuleringen i det siste avsnitt i Bufdir sitt notat der det antydes at kvaliteten kan økes gjennom strukturelle grep uten av totalkostnadene økes. (hvis det skulle være tilfelle, er det underlig at Bufdir ikke allerede har gjennomført de nødvendige strukturelle grep).
B. ANBEFALINGER TIL BLD
Fosterhjemsutfordringen er meget kompleks og kan ikke løses ved enkle grep. NOBO vil trekke fram følgende områder der det må vurderes vesentlige endringer for å sikre en framtidsrettet og bærekraftig fosterhjemsomsorg i Norge:
1. Definisjonen av fosterhjem.
NOBO mener at det bare bør være en type kontrakter for fosterhjem basert på oppdragsavtaler med kommunen. Private og statlige fosterhjemsordninger avvikles i den grad det ikke er snakk om familiehjem tilknyttet institusjoner.
Etter vår oppfatning underbygger Deloitte-rapporten at statlige og private fosterhjemsordninger har bidratt til å undergrave fosterhjemsordningen og ikke bidratt til å løse utfordringene. Det er en vesentlig svakhet ved Bufdir sitt notat at denne sammenhengen ikke drøftes.
2. Økonomi.
Godtgjøring til fosterhjem må løftes til et nivå som gjenspeiler utfordringen det er å være fosterhjem og som uttrykker en anerkjennelse fra samfunnet for den oppgaven dette er.
a. Fosterhjem utfører et viktig samfunnsoppdrag som bør verdsettes økonomisk på linje med andre arbeidsoppgaver. Det er vanskelig å forvente at vi skal kunne rekruttere gode fosterhjem hvis vi i tillegg forventer at de skal gå ned i levestandard for å kunne utføre oppdraget. Staten bør ta ansvar for å fastsette betalingsnivået.
b. NOBO ser at en standardisert godtgjøringen vil redusere en del av de til dels uverdige forhandlingene som foregår i dag, men det er vanskelig å si noe entydig om hvilket nivå den i så fall skal ligge på. Til det er forskjellene i dag for store. En arbeidsgodtgjøring tilsvarende dagens 3 KS (ca 22500 pr mnd) vil tilsvare snittet av fosterhjemsgodtgjøringene i pressområdene, men vil virke sterkt prisdrivende i andre deler av landet.
c. En felles godtgjøring vil imidlertid føre til at godtgjøringen ikke blir koplet i så stor grad til barnets funksjonsnivå og dette vil redusere tendensen til overfokusering på barnet lyter og problemer i lønnsforhandlinger. Det vil også skape forutsigbarhet for fosterhjemmets inntektsgrunnlag.
d. En lik arbeidsgodtgjørelse uten adgang til forsterkning for merarbeid grunnet tunge omsorgsoppgaver vil gjøre det umulig å finne fosterhjem til barn og unge med store behov, med mindre NAVs tilskottsordninger tilpasses og kompenserer dette, eller det etableres andre typer tilbud til disse. Det bør også vurderes egne godtgjøringsmekanismer for oppfølgingsoppgaver utover det å være fosterhjem (eks. omfattende samvær)
e. Det kan alternativt være grunnlag for å vurdere en differensiert betalingsordning med for eksempel 3 betalingsnivåer: lav, middels høy – ut fra oppdragets karakter. I et slikt tilfelle bør det utarbeides en veileder for kriterier for valg av betalingsnivå.
f. NOBO ser positivt på at det vurderes om frikjøp første år kan overføres til Nav på linje med adopsjonsforeldre.
g. Dersom fosterhjemsgodtgjøringen ikke koples til barnets hjelpebehov må det tas stilling til hvordan inntektstap skal kompenseres der barnevernet mener det er behov for at en foreldrene skal redusere inntektsgivende arbeid utover det første året
h. Det kan gjøres vurderinger mht særskilte ordninger for barn der det skal settes særskilte målsettinger for plasseringen (spedbarn med tanke på adopsjon, fosterhjemsgodtgjøring for ungdom over 18 år som ikke bor i fosterhjemmet, samt plasseringer med særlig usikkert tidsperspektiv).
i. Fosterhjem må sikres pensjonspoeng for sin arbeidsinnsats, men fosterhjemsoppdraget er uforenlig med generelle ferieordninger.
j. Refusjonsordningen for fosterhjem bør avvikles.
k. Kommunene må få kompensert de økonomiske konsekvensene av endringer i fosterhjemsordningen.
3. Oppfølging/veiledning.
Fosterhjem skal sikres individuell, faglig veiledning utover den oppfølging som gis av saksbehandler/kontaktperson i barneverntjenesten. Slik veiledning skal være obligatorisk medmindre det er enighet om at det ikke foreligger et behov.
a. Det lages en konsekvensvurdering av behov på dette området og iverksettes en egen opptrappingsplan som muliggjør at kommuner alene eller i samarbeid med andre (ikke Bufetat), kan bygge opp et kompetente veiledningstilbud. (Dersom det for eksempel lages en veiledende standard på 20 fosterbarn pr veileder vil det gi et behov på om lag 5-600 veiledere på landsbasis).
b. Bufdir utarbeider opplæringsmateriell og arrangerer desentralisert opplæring til fosterhjem innen særskilte tema utover dagens Pride-opplæring.
c. Det bør, av hensyn til barnets tilhørighet, vises tilbakeholdenhet med avlastning som en del av den generelle fosterhjemsavtalen, men det kan stimuleres til at fosterhjem kan inngå i samarbeidsrelasjoner med andre fosterhjem (ring-samarbeid) der en kan bistå hverandre eller det etableres ordninger i barnets eller fosterfamiliens nettverk.
d. For barn med store omsorgsbehov må helse og sosialtjenesten koples inn for å vurdere det individuelle behovet for tilleggstjenester.
e. Ansvar for grunnopplæringen PRIDE bør inntil videre ligge hos Bufdir, og skal være obligatorisk for fosterhjemmene.
f. Kommunene må trekkes inn i fosterhjemsundervisningen så det ikke oppstår konflikter mellom det som forespeiles i Pride-opplæringene og det som møter fosterhjemmene i kommunene.
g. Det kan inngås avtaler med regionkommuner eller kommunesammenslutninger om å drive hele eller deler av opplæringstilbudet.
4. Rekruttering
Både staten og kommunene må ha en rolle i forhold til fosterhjemsrekruttering Det bør lages planer for oppgave og rollefordeling og det må sikres nødvendige ressurser og incentiver til at den samlede rekruttering øker. Barn og unge som har så store omsorgsbehov at de ikke kan vokse opp i fosterhjem må sikres gode alternativer i institusjon.
a. NOBO anbefaler at Bufetat gis pålegg om å kunne i tilby institusjonsplasser/familiehjem i tilknytning til institusjon for barn og unge med store omsorgsbehov som ikke antas å kunne vokse opp i fosterhjem.
b. Det etableres incentiver for å etablere ordninger mellom institusjon og fosterhjem for ungdom i tråd med erfaringene fra etablering av EM-ungdommer i kommunene og SOS-landsbyer.
c. Det etableres incentiver for lokal fosterhjemsrekruttering i kommunene. (Erfaringer fra kommuner som selv rekrutterer en stor del av fosterhjemmene de har behov for samles og kunnskapen spres.)
d. En fosterhjemstrategi må være differensiert og det må lages særskilte rekrutterings-innsatser for spedbarns-fosterhjem, ungdomsfosterhjem, fosterhjem for barn i skolepliktig alder og fosterhjem til barn med flerkulturell bakgrunn.
e. Det er stor mangel på barneboliger til funksjonshemmede barn i kommunene. Det bør derfor åpnes for fosterhjemsliknende løsninger for barn som ikke kan bli boende hjemme og som har rettigheter etter annet lovverk.
f. I påvente av en avklaring mht framtidig kommunestruktur bør kommuner som ønsker det kunne gis et utvidet ansvar på fosterhjems området.
g. Staten bør fortsatt ha et spesielt ansvar for landsomfattende rekrutteringskampanjer og et ansvar for å profilere fosterhjem i media.
C. VEDLEGG (FRA NOBOs PLATTFORM)
Fosterhjemsomsorgen
Både kommunal barneverntjeneste og Bufetat har sentrale kjerneoppgaver i forhold til fosterhjemsarbeidet. Mange barn og unge som plasseres i fosterhjem har sammensatte vansker og behov for særlig omsorg og oppfølging. Det er nødvendig at fosterhjemmene, så langt det er mulig, er tilpasset behovene til det enkelte fosterbarnet. Det må bl.a. sikres bedre tilrettelagte fosterhjem for barn med minoritetsbakgrunn.
NOBO ser det som positivt at departementet det siste året har foretatt en evaluering av ulike sider av dagens fosterhjemsordning. Den viktigste endringen som iverksettes nå er knyttet til tilsynsordningen. For at endringen av tilsynsordningen skal ha effekt må kommunene få hjelp til å utvikle arbeidsmetoder og hjelpemateriell som trengs. Et styrket fosterhjemstilsyn vil koste mer enn det regjeringen har lagt til grunn i statsbudsjettet for 2014.
Det har de siste årene vært en utvikling mot større grad av «profesjonalisering» av fosterhjemsarbeidet i Norge. Dette kommer til uttrykk bl.a. ved at stadig flere fosterforeldre får lønn for å være hjemme hos fosterbarnet i kortere eller lengere perioder og økt vekt på opplæring, veiledning osv. NOBO ser på dette som en nødvendig og i hovedsak positiv utvikling, men vil samtidig understreke viktigheten av at det ”genuine” ved fosterhjemsordningen blir ivaretatt, dvs. at vanlige mennesker stiller opp og gir av sin kjærlighet og omsorg til barn som av ulike årsaker trenger dette.
I Norge er det dårlig utbygget hjelpetilbud til barn med så omfattende psykiske helseutfordringer at de ikke kan avhjelpes ved utredning eller poliklinisk bistand. Det er fortsatt slik at ikke alle barn kan plasseres i fosterhjem. Det er helt sentralt at institusjonstilbud er tilpasset behovet hos det enkelte barn, og det bør i mye større grad satses på kombinerte løsninger med institusjon og fosterhjem/familiehjem med særlig forsterkning. Særlig gjelder dette barn og unge med store hjelpebehov som følge av psykisk funksjonssvikt og sykdom.
Det er viktig at de ulike støttetiltakene som godtgjøring, opplæring og veiledning til fosterforeldre blir lik over hele landet og uansett om de er kommunale eller statlige. Kartleggingene som er gjort av konsulentfirmaet PWC på oppdrag av Bufdir viser at dette ikke er tilfelle. Utgiftsdekningen og den generelle arbeidsgodtgjøringen bør heves vesentlig slik at alle fosterforeldre får en vesentlig heving av grunnlønn og at økonomiske forsterkningstiltak ut over dette blir unntaket og reguleres gjennom retningslinjer fra departementet. Økonomiske forsterkningstiltak skal alltid begrunnes i barnets problematikk og behov.
NOBO vil samtidig understreke betydningen av at fosterbarn får vokse opp med fosterforeldre som er rollemodeller i forhold til deltakelse i arbeidslivet og som evner å kombinere familieliv og yrkeskarriere. Det er avgjørende at fosterbarn er fullt ut integrert i fosterfamilien og bl.a. deltar i familiens ulike aktiviteter, ferier mv.
Kommunene har i dag ansvaret for oppfølgingen av foreldrene etter at barnet er plassert utenfor hjemmet. Det er viktig å erkjenne at denne oppfølgingen så langt ikke har fungert tilfredsstillende.
NOBO mener det er nødvendig at departementet ser nærmere på fosterforeldres oppdragsavtaler, bla i forhold til pensjonsrettigheter. Det nødvendig med en opprydding i regelverket og like rammevilkår for fosterhjem.
Alle fosterforeldre må gå gjennom opplæringskurs som PRIDE eller andre tilsvarende programmer. I tillegg bør alle fosterforeldre ha muligheter til gruppeveiledning som oppfølging av grunnopplæringen i minimum to år etter plasseringen, og ut fra behov tilbys individuell veiledning. NOBO mener dette er de viktigste tiltakene for å hindre uønskede brudd i fosterhjemmene.
Det har vært en stor kostnadsvekst for kommunene på fosterhjemsområde de siste årene som følge av en bevisst nasjonal politikk. NOBO understreker at staten må kompensere disse utgiftene.
